IDEA框架下的公平性挑战：特殊教育中种族差异为何持续扩大

2021年，加州Mt. Diablo联合学区接到州教育机构通知，指出该学区在智力障碍学生中黑人学生比例过高。面对这一结果，学区采取了过去20年特殊教育领域罕见做法：向社区公开宣布了这一差异。

学区还鼓励家长、教育工作者和社区成员协助调查差异成因，并共同寻找解决方案。学区负责学生服务和特殊教育的首席官员Wendi Aghily表示，经过数月数据研究和社区意见征集，他们了解到一个重要事实：黑人学生及其家庭感到在学校社区中未被包容和尊重。

这是数年艰难但重要工作的开端，旨在确保学生不被错误归类为特殊教育对象。Aghily说：“当被认定为显著不成比例时，你可以将其视为必须解决的问题以摆脱这一标签，也可以看作这是错误的事情而必须纠正——我们从一开始就确立了后一种基调。”

过去几年，全美更多学区被认定在特殊教育中存在种族过度或不足代表问题。事实上，美国教育部数据显示，2018-19至2020-21学年，被认定存在“显著不成比例”的学区数量增长了近100%。尽管2020-21学年39个州的825个学区仅占全国学区的5%，但教育工作者和残障权益倡导者指出，每一次认定都证明学生未获得公平教育。

“无论涉及4名学生还是10名学生，他们都是被系统影响的儿童。”纽约大学都市公平与学校转型研究中心副主任、《瓦解不成比例》作者María Hernández表示。

然而，在联邦、州和地方共同努力理解成因并寻找对策之际，仍存在抵制、怀疑和矛盾情绪。一些地方私下担忧，在种族议题讨论高涨的背景下，纠正特殊教育不成比例的努力可能使学区面临批评和审查。

围绕测量显著不成比例的复杂联邦要求也存在困惑。政府在此方面的指导历来不一致。“关于不成比例条款的执行，有着悠久而深刻的历史，传递的信息非常混杂。”Daniel Losen说。他作为研究者研究该问题数十年，现任国家青年法律中心教育团队高级主任，也是《特殊教育中的种族不平等》合著者。

这项工作为何重要

测量残障学生的种族过度或不足识别，是特殊教育管理者最复杂的程序之一。但许多人认为，这也是最重要的程序之一。

特殊教育中种族不足识别可能导致学生错失干预和支持机会，使其学业进一步落后或无法获得常规文凭。同时，有色人种学生被停学或开除的比例过高，可能扩大成就差距，并助长“学校到监狱管道”。

倡导者指出，一个常见担忧是黑人残障学生被停学或开除的比例过高。数据支持这些担忧。教育部2017-18学年（可比较的最新数据）统计显示，接受《残疾人教育法案》（IDEA）服务的黑人残障学生占学生总数的约2.3%，但他们却获得了近三倍（6.2%）的校内停学，以及近四倍（8.8%）的校外停学。

根据教育部向国会提交的IDEA年度报告，2020年秋季，5-21岁黑人学生比其他单一族裔群体更可能被认定为智力障碍或情绪障碍。The Arc（智力和发育障碍人士倡导组织）教育和家庭政策主任Robyn Linscott指出，另一个令人不安的统计是黑人学生自闭症识别不足。

当前识别显著不成比例学区的程序，建立在二十年来有色人种学生在特殊教育中比例过高的证据之上。一些倡导者和研究者认为，这段历史可追溯至20世纪中后期，当时部分教育者、政策制定者和社区成员抵制联邦民权法，这些法律要求学校废除种族隔离，并让残障学生与非残障同伴一起接受教育。

然而，倡导者、研究者和专家表示，减少和消除显著不成比例的努力惠及所有学生，而不仅仅是残障学生。“如果教师精通文化响应式教育，我相信许多显著不成比例的问题会减少，因为教师能够面向所有学生教学。”WestEd下属国家系统改进中心特殊教育政策和实践高级项目助理Alexandria Harvey说。

“以文化响应式的视角开展这项工作非常成功。”Heather Calomese说。她直到最近还担任加州特殊教育州主任，现任EdVoice（为低收入家庭儿童倡导的非营利组织）首席政策和宣传官。“这不是数字游戏，”她说，“这些数字背后是学生和面孔。”

为何如此复杂

联邦规则要求学区每年在14个类别中测量特殊教育的种族差异——包括残障识别、学习安置和纪律——并针对7个种族和族裔群体。这意味着可能需要进行多达98种不同计算，以确定学区是否显著不成比例。

此外，联邦规则和IDEA法规并未定义“显著不成比例”。尽管存在联邦测量标准，但各州可自行制定风险比率、阈值和最小单元规模。学区的计算可能连续三年显示显著不成比例，之后才被正式认定。这些测量仅在学区层面进行，但通过数据、政策和实践审查，地方官员可能发现不成比例仅存在于学区内某所学校或某个年级段。

一旦被认定，学区必须将其联邦IDEA B部分资金的15%用于补救显著不成比例的项目，包括支持所有学生和有特殊教育需求风险学生的举措。学区也可自愿预留这些资金，主动降低风险，尤其是在数据显示趋势接近认定水平时。2020-21学年，全国511个学区（约3%）自愿预留资金应对显著不成比例问题。例如，明尼苏达州304个学区中，71个（23%）当年自愿预留IDEA资金以支持特殊教育公平。

另一个复杂因素是学校是动态社区——家庭频繁迁入迁出，教师和管理人员更替，州政策在多样性和包容性方面不断变化。此外，尽管倡导者和行政人员一致认为显著不成比例的测量有价值，但一些人表示它只讲述了部分故事。

“将问题简化为数学公式，会削弱对更广泛社会挑战的关注，包括贫困和环境问题，这些必须得到解决，才能让所有学生有机会在学校和未来取得成功。”特殊教育管理者委员会执行主任Phyllis Wolfram在5月30日致教育部的信中表示，该信支持设立新的显著不成比例技术援助中心。

与此同时，一些倡导者表示，联邦数据收集应更强调有色人种残障学生的学业成果。“另一个需要测量的重要方面是少数族裔学生在特殊教育中的表现如何？他们是否真正受益？而这一部分往往被忽视。”倡导研究所创始人兼主任Candace Cortiella说。

增长早有预料

全国被认定特殊教育学生种族过度或不足代表的学区数量增加并不令人意外。事实上，当2016年测量显著不成比例的法规更新时，教育工作者就预测到了这一结果。

该IDEA法规旨在采用更标准化的方法测量学区层面的显著不成比例。然而，该方法仍赋予各州很大自由度来制定自己的问责方法——但需在联邦规则设定的护栏内。当时教育工作者和倡导者表示，与之前导致许多州无任何学区被认定的方法相比，这种更标准化的测量将导致更高的认定率。

测量要求最早包含在1997年IDEA重新授权中，并在2004年重新授权中扩展。但近10年后的2013年，美国政府问责局发现全国仅2%的学区被认定，其中一半集中在五个州：路易斯安那、密歇根、密西西比、纽约和罗德岛。

由此推动了2016年法规的制定，该法规在一定程度上标准化了全国的计算。但就在各州和学区准备在2018年7月联邦截止日期前遵守2016年法规时，时任美国教育部长Betsy DeVos表示教育部将推迟实施该规则，理由是担心可能鼓励学区为避免被认定而设定特殊教育种族配额。

支持新法规的倡导者提起诉讼并获胜，到2019年4月，该规则全面恢复效力。但随后疫情爆发，乔治·弗洛伊德谋杀案的影响也波及各州和学区消除显著不成比例的努力。